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二論BBNJ----最終建議性文件點評

發布日期:2017-12-13 15:19:53

國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性(BBNJ)問題國際文件談判預委會第四次會議于2017年7月10至7月21日在紐約聯合國總部召開,100多個成員國、政府間和非政府組織參加了本次會議。根據聯大69/292號決議和工作路線圖要求,本次會議是預委會最后一次會議。會議經過激烈的討論,在閉會的最后一刻,勉強向聯大提交了BBNJ問題的最終建議性文件。現就這份引起國際海洋業界極大轟動的文件做簡要評點。

一、 取得的成就

預委會取得的最大成果就是在最后一次會議的最后關頭,完成了聯大69/292號決議布置的任務,向聯大提交了BBNJ問題最終建議性文件。具體的成果可以歸納為以下幾點。

(一)明確了BBNJ的總體目標。BBNJ的總體目標就是要通過有效執行《聯合國海洋法公約》以確保國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用。實現這一目標需要加強在BBNJ養護和可持續利用方面廣泛的國際合作與協調,特別是需要對發展中國家尤其是地理不利國、最不發達國家、內陸發展中國家和小島嶼國家以及非洲沿海國家的援助,以便它們可以積極有效地參與BBNJ的養護和可持續利用。會議認識到要實現這一目標需要建立全新、綜合的全球制度來更好地解決保護和可持續利用BBNJ問題,而制定履行《公約》有關規定的國際協定將為實現這些目的和為維護國際和平與安全做出貢獻,以確保實現BBNJ養護和可持續利用的總體目標。

(二)明確了BBNJ仍然是在《公約》法律框架下的法律安排。 會議重申了《公約》在養護和可持續利用海洋生物資源問題上的核心作用,以及實現BBNJ目標就必須尊重其他現有的相關國際法律規定和框架以及相關的全球、區域和部門性組織的作用的基本原則。

(三)明確了該法律制度適用的地理范圍。BBNJ的適用范圍是在國家管轄范圍以外的區域。即公海,包括水體、海床、洋底和底土。沿海國在其國家管轄范圍以內所有區域,包括200海里內外大陸架和專屬經濟區的權利和管轄權都應得到尊重。

(四)明確了BBNJ法律制度的適用對象和主要內容。文件明確了BBNJ的適用對象為國家管轄范圍以外區域海洋生物的多樣性養護和可持續利用,特別是海洋遺傳資源。制度的主要內容包括惠益分享的問題,以及海洋保護區等劃區管理工具、環境影響評價、能力建設和海洋技術轉讓等內容。

(五)明確了BBNJ文件的一般原則和方法。建議性文件除明確了尊重沿海國家的主權和領土完整、為和平目的利用國家管轄以外區域的海洋生物多樣性等一般性國際準則外,還特別規定國際合作與協調;有關利益相關者的參與;生態系統方法;預防性方法; 加強應對氣候變化影響的能力;污染者付費原則;公眾參與;對小島嶼發展中國家和最不發達國家的特殊安排;誠信原則等。

(六)明確了劃區管理工具(包括海洋保護區)以及區域的選劃原則。強調劃區應基于最佳科學信息、標準和準則,同時考慮環境過程以及社會經濟等因素。此外還明確了設立劃區管理工具(包括海洋保護區)應包括的基本要素。規定在作出劃區決定前應對設立保護區進行廣泛咨詢與科學評估。

(七)明確了必須對BBNJ相關活動進行環境影響評價的原則。在《公約》第206條基礎上,明確了應對相關活動的潛在影響進行環評的義務。規定了開展環評的閾值、準則和程序性步驟,例如:篩選、確定評價范圍、公眾告知和咨詢、公布決策文件以及審查和監測等。同時也明確了環評報告的具體內容要求。

二、 遺留的問題

預委會提交的BBNJ問題最終建議性文件開創了一個新的模式,就是把會議中爭論不休、矛盾難以調和的問題打包為“B”節,美其名曰為“在制定具有法律約束力的國際文書草案的進程中需要特別注意的要素”,相當“不負責任”地將沒有解決的問題一股腦推給了聯合國大會。這就給今后聯大的政府間談判增加了諸多不確定因素。主要遺留的問題包括:

(一)關于人類共同繼承遺產和公海自由問題,即BBNJ的適用原則問題。這是BBNJ問題面臨的最大、最基本、最核心也是爭論的焦點問題。這一問題得不到解決,其他問題無從談起,而這么重要的問題恰恰被遺留下來。

(二)關于海洋遺傳資源,包括利益分享問題。這些資源的法律屬性如何定位?是否應規制海洋遺傳資源的獲取?應如何和分享何種惠益?是否要處理知識產權問題?以及是否應規定對BBNJ海洋遺傳資源利用的監測等等,都沒有明確的結論。

(三)關于包括海洋保護區在內的劃區管理工具等措施問題。劃區最合適的決策過程和機構設置是什么(或者說是誰有最終決定權)?如何和怎樣加強合作與協調(特別是資源獲取方與鄰近國家間),同時避免破壞現有法律規定和框架以及區域和/或行業機構的職責等等,也沒有形成定論。

(四)關于環境影響評價問題。是由國家來開展還是應該“國際化”,以及BBNJ是否應處理全球戰略性環境影響評估問題等,也都沒有得到解決而遺留下來。

(五)能力建設和海洋技術轉讓問題。能力建設是強制的還是自愿的、是否包括貨幣化?技術轉讓的方式、條件是什么?都需要政府間談判進一步討論。

(六)BBNJ的執行機構應如何安排?以及新建機構與其他相關的全球、區域和行業機構之間的關系;如何解決監控、審查與履約問題;在資金方面,需要進一步明確財政資源的范圍,以及是否應建立一個財務機制;爭端解決、責任和義務問題等等諸如此類,都還有待進一步討論。

三、 對《公約》的挑戰

雖然預委會完成并向聯大提交了最終建議性文件,但與會代表都深知BBNJ的關鍵問題并沒有解決,主要矛盾仍然存在,今后任務必將艱巨復雜。

根據聯大第69/292號決議,BBNJ談判進程不應損害現有有關法律文件和框架以及相關的全球、區域和部門機構;談判和談判結果不可影響參加《公約》或任何其他相關協議的締約國和非締約國在這些文件中的法律地位。但實際上,在談判的整體進程中又不得不面臨對這些約束的挑戰和突破。

1、對公海自由原則的挑戰。《聯合國海洋法公約》規定了六種自由 :航行自由;飛越自由;鋪設海底電纜和管道自由;建造國際法所容許的人工島嶼和其他設施的自由;捕魚自由;科學研究自由。發達國家堅持BBNJ應適用公海自由原則,強調有關制度安排不能影響《公約》規定的六種自由,反對BBNJ文件對自由利用海洋遺傳資源作出任何調整和改變。而BBNJ的目的就是要通過對海洋生物資源獲取的規制、通過限制捕撈自由以實現養護海洋生物多樣性的目的,本身就是對傳統公海自由原則的挑戰。

2、對海洋生物資源物權性質的重新定位。《公約》對海洋生物資源的物權屬性沒有做出明確規定,但就“捕魚自由”原則的法理意義來分析,誰捕獲誰擁有,實際上是把海洋生物資源作為“無主物”來定位的。《公約》的這一空白以及近年來波瀾壯闊的生物多樣性保護運動的開展,聯合國糧農組織、區域和分區域國際漁業組織紛紛建立的漁業管理規定,都預示著海洋捕撈已從“絕對自由”向“相對約束”轉化。但BBNJ談判是意圖重新定位海洋生物資源的物權屬性,將“無主物”定位為“共有物”,即把海洋生物資源像海底礦產資源一樣定位為“人類共同繼承財產”,以便所有法律主體分享獲取“共有物”所產生的惠益。發展中國家更是要求設立分階段、多層次、貨幣和非貨幣化共存的惠益分享機制,發達國家則反對貨幣化分享。對海洋生物資源物權性質的重新定位,以其說是對《公約》的完善和補充,不如說是提出了新的挑戰。

3、淡化主體國家,沖擊現有國際海洋秩序。以《聯合國海洋法公約》為代表的現有國際公法體系確定的國際公法主體是具有直接承受國際公法上權利和義務能力的國際關系參與者。必須具備三個條件. A.具有獨立參與國際關系的資格 B.具有直接享有國際法上權利的能力 C.具有直接承擔國際法上義務的能力。簡而言之,國家是國際公法的基本主體。而BBNJ談判涉及到的兩個核心問題,即環境影響評價和劃區保護工具問題,包括“全球戰略環評”、“全球框架”、“區域主導”、“混合模式”、“鄰近原則”等等,都必然將國際組織提升到國際公法主體地位,甚至是凌駕于主體國家之上的高度。BBNJ談判進程會進一步沖淡協議的政府間性質,侵蝕會員國舊有的構建國際法律秩序的主導權。

當然,這是可以理解的,近現代以來,霸權國家、流氓國家對國際秩序的踐踏,國家間的信任度降低,如果任由單一國家進行環境評價和圈定“公海保護區”,必將擾亂國際海洋生物資源利用和養護秩序、掀起新的“藍色圈地運動”。隨著國際法制的進步,國際組織的國際公法主體資格將會逐步得到確認和加強,但它在現有國際法律體系內仍只是一種派生的特殊的國際公法主體,仍然意味著是對傳統國際公法的修正與挑戰。

4、極端環保主義抬頭。海洋環境的持續惡化、海洋生物多樣性受到威脅,使得越來越多的國家、國際組織和個人更加關注海洋環境保護問題,也促成這一問題成為BBNJ談判中極為重要的問題。實際上這一問題在《公約》中已有原則規定,各方也一致同意將《公約》第206條有關海洋環境評價條款作為BBNJ文件規定環評問題的出發點和基礎。但隨著談判的進一步深入,各方在環境影響評價上的觀點就顯得極為“混亂”。發達國家如美、日、北歐等國強調國家在啟動和開展環評以及相關決策方面的主導地位,拒絕接受第三方干預、拒絕該問題的“國際化”。而歐盟、澳新和一些國際組織則高舉“綠色環保”大旗,主張BBNJ應建立全球環評標準,由獨立的科學機構參與環評過程。他們的一些提案,即使用當前先進的深海技術,也難以全部滿足獲取資源所需的環評要素。為了緩和矛盾,美日聯合提出“以最佳的科學證據為基礎”的折中方案,也沒有得到普遍的響應。這種“極端環保主義”觀點已成為制約BBNJ達成廣泛共識的障礙,但由于這種思潮站在了“道德高點”,其體現在BBNJ協定的最終文本中將難以避免,“環保要素”必將突破《公約》的規定,上升到新的制高點。

四、 政府間談判面臨的政治博弈

預委會通過的“建議性文件”是以歐盟為代表的“務實推動派”、發展中國家為代表的“惠益分享派”、美俄日為代表的“資源利用派”之間斗爭妥協的結果。會議未就“文件”的主要內容達成全面共識,留下了眾多的“尾巴”,這就意味著隨后的政府間談判大會也將難以完全把“建議性文件”作為談判堅實的基礎。

從《公約》談判到第一個執行協定即《關于執行1982年12月10日<聯合國海洋法公約>第十一部分的協定》的談判過程得出的經驗來分析,立場的原則分歧反映的是政治利益的尖銳對立,利益矛盾是可以通過平衡和調和來解決的。在BBNJ這樣的國際政治舞臺,政治博弈就更需要智慧和妥協。聯大69/292號決議明確了BBNJ談判的聯大授權范圍,是BBNJ協定談判的基礎。但是如果嚴格按照這一決議的限定進行討論,必將難以達成具有法律意義上的、全新的國際法律文件。當然就部分已經達成的非原則共識發表不具有任何法律約束力的政治文件、聲明或是行動指南也是解決問題的幾種可能。

實際上,雖然建議性文件留下了許多“燙手山芋”,但在預委會討論期間,這些問題也并非沒有解決的余地。例如在惠益分享和能力建設及技術轉讓問題。發展中國家普遍要求BBNJ文件對能力建設和技術轉讓作出強制性規定,主張由受讓國主導,并建立可持續和可預期的資金保障。發達國家則強調能力建設和技術轉讓應聚焦養護和可持續利用的BBNJ中心目標,能力建設和技術轉讓應以受讓國提出請求和出讓國自愿為前提,對建立相關基金態度相當消極,看似矛盾難以調和。但最終的文本表述體現出了各利益集團相當大的妥協性。惠益分享的目標被嚴格限定:1、為BBNJ的養護和可持續利用做出貢獻。2、為發展中國家獲取和利用國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源提供能力建設。對惠益分享的原則與方法則明確為,1、惠及當代后世;2、促進海洋科學研究與研發。明確能力建設和技術轉讓的目標為:通過加強有相關需求和提出要求的國家,特別是發展中國家的能力,來支持BBNJ的養護和可持續利用,并根據《公約》第266條第2段,來幫助他們履行本文件下的權利與義務。在能力建設和技術轉讓的類型和方式方面則體現得更加藝術:在政府間海洋學委員會《海洋技術轉讓準則和指南》的基礎上,確定了建議性名錄,包括:1、關于海洋科學研究的科學和技術支持,例如通過聯合研究合作計劃;2、人才教育和培訓,比如通過研討會的形式,以及數據與專業知識。3、以國家需求為指引,響應定期評估的需求和優先領域;4、發展和加強人才和機構能力;5、長期并且可持續的根據《公約》第八和第九部分,發展國家海洋科研和技術能力。

可以說,最終建議性文件基本否定了對惠益分享和能力建設及技術轉讓作出強制性規定,也回避了惠益分享的貨幣化。體現出了“務實推動派”和“資源利用派”在斗爭中的絕對實力,對今后的政府間談判具有深遠影響。實力決定妥協的結果,也必將決定著政府間談判政治博弈的勝負。

五、結論

BBNJ國際協定談判預委會第4次會議的結束,標志著為期2年共4次會議的預委會任務的完成。根據聯大第69/292號決議,預委會將于今年底前向聯大提交報告,在2018年9月第73屆聯大會議前就召開BBNJ政府間談判大會及其啟動時間做出決定并正式開始談判進程。

雖然預委會提交的建議性文件只能說是個半成品,但是客觀評價,各方對BBNJ新國際文件草案要素內容的共識在擴大,支持通過談判制定新的國際秩序的力量在壯大,啟動政府間大會談判的緊迫性在增加。預委會還是發揮了相當大的積極作用,建議性文件在很大程度上可以作為下一步政府間談判的基礎。

總之,BBNJ國際法律文件的制定是《公約》頒布實施后最大的海洋秩序變革與調整,協定談判攸關我海洋戰略安全和國家經濟社會發展利益,需要我們予以更多的關注。


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