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BBNJ國際談判的基礎問題與解決途徑

發布日期:2017-12-13 15:17:52


2017年3月26日至4月7日,國家管轄海域外生物多樣性(BBNJ)養護與可持續利用協定第三次預委會在美國紐約聯合國總部舉行。會議旨在《聯合國海洋法公約》框架下,就BBNJ問題擬定相關草案要點,并向聯大提出實質性建議。來自100多個成員國、政府和非政府組織參加了會議。

一、協定談判的基礎----聯大69/292號決議

2015年聯大69/292號決議明確了BBNJ談判的聯大授權范圍:談判進程不應損害現有有關法律文件和框架以及相關的全球、區域和部門機構;談判和談判結果不可影響參加《公約》或任何其他相關協議的締約國和非締約國在這些文件中的法律地位;同時強調應以“協商一致”方式就實質性事項達成協議。該項決議明確了BBNJ是在《聯合國海洋法公約》制度框架下的定位,這就意味著談判必須符合《公約》的目的、宗旨、原則和精神,不能損害《公約》的完整性和微妙平衡,亦不能減損各國依《公約》享有的航行、科研、捕魚等方面的權利和義務。

BBNJ協定討論問題的地理外延是相對清楚的,除部分海域的外大陸架仍有待聯合國大陸架界限委員會明確外,國家管轄外海域在地理上就是公海和國際海底區域(《公約》規定的“區域”)。地理外延明確了,那么BBNJ協定的管理對象成為談判的核心問題,這一問題的討論也構成了全面達成共識的基礎。

聯大69/292號決議本質上主要是對BBNJ的管理范圍做出了相當嚴格的限定。強調“特別是作為一個整體的全部海洋遺傳資源的養護和可持續利用”,把遺傳資源確定為協定討論的核心。海洋遺傳資源當然包括魚類種群,但現有的全球性、區域和分區域漁業組織的協定、機制或安排已經基本覆蓋了全球的主要漁業活動。如果不加以厘清,必然會產生兩者在管轄對象上的重疊與沖突。認識到以上問題,BBNJ第二次預委會提出了新的“主席問題清單”,包括海洋遺傳資源及其惠益分享、劃區管理工具及海洋保護區、環境影響評價、能力建設及技術轉讓以及跨領域問題。談判力圖將管理對象議題逐漸聚焦在海洋生物遺傳資源上。這是相當理智的選擇,因為《公約》在海洋生物遺傳資源上沒有做出明確的規定,新協定應當作為對《公約》的補充和完善,以填補這一空白,這也是BBNJ談判能夠順利推進的基礎。不幸的是,在本次會議上這一共識受到了挑戰,管理對象是否應包括魚類這一問題在本次談判中凸顯,談判基礎產生了動搖。經過激烈討論,多數國家認同海洋遺傳資源相關術語的定義要與《公約》及其《關于執行<聯合國海洋法公約>有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規定的協定》保持一致,應區分作為商業和作為海洋遺傳資源的魚類。但問題并沒有得到根本解決。

二、中國的原則立場

在本次預委會上,中國和77國集團就海洋生物遺傳資源、包括公海保護區在內的劃區管理工具、環境影響評價、能力建設與技術轉讓、跨領域等問題提出了聯合提案。同時,中國又就一些關鍵問題作出了說明和澄清。總體來說,中國的立場客觀、中立且具有現實性,強調BBNJ應在養護與可持續利用之間保持合理平衡,制度設計和安排應具有充分的法律依據、堅實的科學基礎和符合客觀實際需要,要有利于增加人類對海洋生物多樣性的認知,鼓勵創新,激勵而不是阻礙海洋科學研究。

中國認為,BBNJ協定應兼顧各方利益和關切,立足于國際社會和絕大多數國家的利益和需求,特別是要顧及廣大發展中國家的利益;協定應同時兼顧養護與可持續利用,不應給各國增加不切實際的負擔;預委會提交的聯大建議,應盡最大努力在協調一致的基礎上反映各方共識;中國愿在維護現有國際海洋秩序的基礎上,與各國一道共同推進BBNJ國際新規則的制定,促進養護和可持續利用BBNJ目標的實現。

總之,中國在管理對象、遺傳資源惠益分享、人類共同繼承財產與知識產權保護、劃區管理工具包括海洋保護區、環境影響評價等爭議激烈的問題上持有相當靈活和開放的立場。

三、南非提案,一線生機

在3月27日的全體大會上,南非向大會提交了新提案,指出聯大69/292決議已經限定了BBNJ管理對象的范圍,實際上國際糧農組織、全球各區域、分區域漁業組織已經對屬于生物資源的魚類實施了有效管理;國際海底管理局也對國際海底區域的礦產資源的勘探開發制定了完善的管理規章。那么留給BBNJ協定適用對象的空間就顯得極為有限。會議既然選擇了海洋遺傳資源作為主要適用對象,那么就必須做出選擇,是堅持《公約》確定的公海上覆水體“捕魚自由原則”,還是認為海洋生物遺產資源應適用《公約》對國際海底礦產資源確定的“人類共同繼承財產原則”,亦或是與會各方提出區別于以上原則的新方向。明確這一點是會議達成共識、繼續向前推進的前提。該提案得到了相當多的國家和國際組織的積極回應,但遺憾的是,由于此議題時間安排有限,大會沒有對此提案展開充分討論。

從隨后的其他平行問題的討論中我們深切的感觸到,在基礎問題沒有解決前,深入的討論其他問題,將會造成多么尖銳的矛盾和巨大的混亂。例如,《公約》并沒有對海洋遺傳資源的權利屬性做出規定,“人類共同繼承財產”并不包含海洋遺傳資源,那么其他非開發國有什么法律依據要分享惠益甚至是知識產權呢?海洋遺傳資源無非是通過漁業活動或海洋科研活動獲取,而這兩類活動在《公約》中都有明確的原則規定,在公海上是自由的,那么我們有什么理由和依據對這類活動設定準入和加以限制,甚至要對遺傳資源的獲取收費和分享惠益呢?在討論到海洋保護區的設定時更是如此,意見的紛雜直接動搖了聯大69/292決議。新協定的目標毫無疑義是養護海洋生物的多樣性,但如何處理與現存的其他國際組織已經建立的海洋保護區間的關系?養護生物多樣性與BBNJ聚焦遺傳資源的共識間的差別如何在設定和管理保護區中體現?包括環境評價等其他問題的討論,都顯得各方在各說各話,共識推進步履維艱。

四、原則立場尖銳沖突,矛盾難以調解

即便有前兩次預委會談判的基礎,但本次會議談判進程顯得更加劍拔弩張。雖然,BBNJ談判在管理對象問題上逐步聚焦在海洋遺傳資源,但由于缺乏深入全面的討論和達成廣泛一致的共識,在一些平行問題討論中,如遺傳資源的獲取與惠益分享、海洋保護區的管理模式、海洋環境影響評價的決策與監督等,各國、各國際組織立場尖銳沖突,矛盾難以調和。

1、海洋遺傳資源及惠益分享的原則及分享方式

本議題在談判中矛盾最為突出,77國集團、非洲集團、小島嶼國家聯盟、太平洋島國、加勒比共同體和內陸發展中國家等形成“惠益共享派”,堅持BBNJ管轄海域海洋遺傳資源應適用“人類共同繼承遺產”原則,進而要求在獲取、研究和開發的不同階段分享惠益,并要求無償獲取包括衍生物在內的樣本、數據和遺傳序列信息。小島嶼發展中國家和拉美國家強調應對獲取海洋遺傳資源的活動建立全面監管和可追蹤的管理制度。此外,“惠益分享派”主張建立國際信托基金,并將惠益分享與能力建設和海洋技術轉讓掛鉤。

以歐盟、澳大利亞、新西蘭等國及眾多非政府國際組織為代表的“協調務實派”,建議談判不應糾結于原則之爭,應重點討論具體制度安排。日本、俄羅斯等“海洋開發派”強調惠益分享僅限于非貨幣化,堅持信托基金應是自愿性質,并強調新協定不能阻礙海洋科學研究和技術創新。

2、海洋保護區的管理模式

劃區管理工具包括海洋保護區是歐盟為代表的“環保派”與美日俄為代表的“利用派”爭論的焦點。其中,分歧主要體現在管理機制方面。

談判過程中形成全球模式、區域模式及混合模式三種管理機制,三種模式的關鍵區別在于誰掌握劃區管理的決策權。全球模式主張建立一個全球機構進行統一管理和決策。其優勢在于統一規劃管理,有利于全球海洋綜合治理,但一些問題如如何處理與現有區域組織的關系則難以解決。區域模式強調區域主體的決策權,不需要全球層面的監管,要發揮區域組織的作用并利用其已有經驗。但這種模式基本是在維持現狀,國際社會參與度低、碎片化的缺陷已呈現,也不適應全球一體化的發展趨勢。混合模式主張通過加強區域合作機制,同時提供全球指導和監管。這一框架有利于統一標準和指南的制定與推行,也利于發揮區域組織作用。但作為一種折衷的作法,混合模式的效力難以保證,全球框架與區域組織之間的關系也很難理順。

3、環境影響評價的決策與監督

環境影響評價議題以聯大69/292號文件為出發點,主要討論了開展環評的地理范圍、啟動環評的門檻、標準、原則及需要開展環評的活動類型等具體要素。多數國家認為《公約》206條是啟動海洋環境影響評價的門檻,不包括發生在國家管轄內但影響管轄外海域的活動,也不能損害現有國際組織已經做出的環評規定。

環境影響評價活動的決策主體問題是爭論的熱點。新西蘭、歐盟、挪威等國認為,環評應由活動的運營方開展。多數發展中國家和國際組織主張成立一個全球化國際環境評估機構,但俄羅斯代表提出明確反對意見,認為中央化機構會效力低下,甚至會造成項目的凍結。我國代表團贊同這一觀點,認為程序應便于操作,不應造成負擔。同時,我國代表團、美國、歐盟、新加坡、日本都強調了國家在開展環評活動中的主體地位。

歐盟主張環境影響評價是各國保護海洋環境的一般義務;強調各國在制定海洋政策、規劃方案和開發項目之前,就可能產生的不利影響要根據共同商定的標準開展環境影響評價和戰略環境影響評價。歐盟還提出開展環境影響評價和戰略環境影響評價的指南,包括閾值、范圍、類型、報告、執行和遵約等內容。

10天的會議,幾乎沒有達成一項有價值的共識,似乎為BBNJ談判的前景蒙上了一層陰影。

五、解決問題的可能途徑

如前所述,聯大69/292號決議明確了BBNJ談判的聯大授權范圍,是BBNJ協定談判的基礎。但是如果嚴格按照這一決議的限定進行討論,必將難以達成具有法律意義上的、全新的國際法律文件。當然就部分已經達成的非原則共識發表不具有任何法律約束力的政治文件、聲明或是行動指南也是解決問題的幾種可能。

我們認為,真正解決BBNJ問題必然面臨著對《公約》的補充、完善甚至是突破。實際上,《關于執行1982年12月10日《聯合國海洋法公約》第十一部分的協定》就已經在這一方面取得了突破,可以作為BBNJ協定談判的樣板。

首先是BBNJ協定根本目標的問題。到底是生物多樣性養護和可持續利用,還是海洋生物遺傳資源的獲益與分享。從談判進程可以看出,這兩點雖然從表面上看并不矛盾,但海洋遺傳資源的獲益分享無疑已成為談判中各國最為關注的實質性問題,這一點也是談及“適用對象”和“資源”時所不可避免的。如果過于關注其中惠益,必然會導致資源養護和可持續利用的目標無法被貫徹,造成初始目標偏離。因此,明確并堅持協定的根本目標是保證談判走向、最終取得談判成果的首要條件。

其次是對“公海捕魚自由原則”的修正問題和對“人類共同繼承財產”范圍的調整問題。《聯合國海洋法公約》僅對“區域”礦產資源做出“人類共同繼承財產”的規定,而對生物遺傳資源的法律屬性并未明確,這一點是導致談判僵持于原則之爭的根本原因。為解決這一矛盾并實現利益平衡,南非提案具有進一步討論的意義。該提案可以推導為,將“人類共同繼承財產”原則的適用范圍調整擴大到“區域”范圍內的國際海底的海洋生物遺傳資源,而上覆水體部分包括其中的海洋生物仍然適用“公海自由”原則。同時,在具體制度設計中再做出適當安排。這或許能為發達國家與發展中國家之間達成妥協提供可能性。

第三是對BBNJ協定適用范圍的進一步確認問題。作為綜合性法律問題,BBNJ協定適用范圍的確定不應僅局限于生物學層面,而應在空間上、區域上予以明確。深海漁業可持續管理問題已在“1995年漁類種群協定”、《負責任漁業行為守則》、聯大46/215號決議、《促進公海漁船遵守國際養護和管理措施的協定》等法律文件中做出安排。同時,聯合國糧農組織、各區域、分區域國際漁業管理組織等已對公海海域實施了多年有效的管理。目前,就生物種群而言,只有國際海底區域的生物種群在管理上是空白。因此,BBNJ協定的適用范圍是否可以明確為國際海底區域的生物種群。此問題的明確可以規避談判過程中關于生物資源與魚類種群及區分不同目的用魚、處理區域漁管組織關系等諸多棘手問題,有利于談判進程的有效推進。

第四是統一全球區域和分區域漁業規則問題。隨著全球一體化進程的不斷加快,施行全球統一治理的呼聲越來越高,全球海洋資源與環境管理規則不斷收緊已是大勢所趨。當前全球的區域和分區域漁業組織和機制已經超過20個,基本覆蓋了所有公海海域。這些組織和機制建立的基本原則、采取的管理措施大致相同,具有一定的統一基礎。BBNJ談判如果能突破聯大69/292號決議,充分協調現有漁業組織機制,建立統一的全球管理機制框架,這或許是BBNJ談判另一條可行的道路。

BBNJ問題是當今國際海洋領域最受關注的熱點問題。今年7月份將是預委會的最后一次會議,如何在國際規則制定過程中體現中國話語權,提出與我海洋現實利益和戰略發展相適應的中國方案,制定出切實可行的應對政策和措施是我國海洋領域當前面臨的重要任務。

 

 

            作者:胡學東,國家海洋局大洋辦副主任

                      高巖,  國家海洋局大洋辦工程師

                      戴瑛,  大連海洋大學副教授


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